建立农业转移人口市民化成本分担机制和多元化可持续的城镇化投融资机制为

新型城镇化综合试点提供资金保障----

孝感市财政局推进政府与社会资本合作的实践与思考

摘要：近年来，孝感市委、市政府高度重视PPP工作，将其作为落实全面深化改革、推进新型城镇化工作的一项重要内容。市财政局积极主动作为，加大政策宣传、项目申报和组织落实等各项工作，取得了一定的成效。本文从孝感市PPP工作的实践入手，着力分析目前PPP工作中存在的问题，并提出一些对策建议，期以对我市推进政府与社会资本合作有所裨益。

关键词：政府与社会资本合作　实践　思考

一、孝感市推进政府与社会资本合作的实践

1、成立领导小组和工作机构。2015年，我市成立了市政府推广运用政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由市政府分管负责同志任组长，市财政局、发改委、人民银行、金融办、法制办、城建委、经信委等相关部门为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在市财政局。2016年1月，经市编办批复，成立了孝感市政府和社会资本合作（PPP）中心，定编6人，主任高配副县级。

2、加强制度建设。2015年，市政府印发了《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（孝感政发［2015］12号），对政府和社会资本合作的适用范围、操作模式、工作目标、主要原则、操作流程、配套政策等做了详细规定。同时，公布了《政府和社会资本合作（PPP）工作责任清单》，明确了责任单位、目标任务和完成时限，对推进全市PPP工作具有很强的指导意义。

3、申报示范项目。2015年，按照《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）精神，我局联合市城投公司、市建委等单位，向财政部申报了两个示范项目（市文化中心建设项目和市临空经济区城市地下管廊建设项目），并全部成功入选财政部第二批PPP示范项目。今年6月，按照《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）精神，我局积极准备、认真挑选，将我市静脉产业园（一期）项目和市临空经济区海绵城市示范区项目申报国家第三批PPP示范项目。经过评审，两个项目全部入选省级示范项目库，市静脉产业园(一期）PPP项目入选财政部第三批PPP示范项目。

4、建立市本级项目库。今年8月份，我局印发了《关于建立市本级PPP项目库的通知》（孝财合发［2016］108号），要求市直各部门认真梳理“十三五”期间的基本建设投资和公共服务项目，凡适宜通过PPP模式实施的项目，全部纳入市本级PPP项目库。目前，各部门正在抓紧申报项目，已征集项目近20个。

5、建立咨询机构库。经政府采购程序，2015年10月，我们建立了孝感市第一批PPP咨询服务机构库，中设泛华工程咨询公司、湖北永业行咨询公司等10家咨询中介机构入库。咨询库建立后，及时开展咨询合作，为我市PPP咨询服务工作提供了有力的智力支持。

6、设立PPP发展基金。今年3月10日，市政府审议并通过了《孝感市政府和社会资本合作（PPP）发展基金设立方案》；5月12日，孝感市政府和社会资本合作（PPP）发展基金Ⅰ号正式签约，标志着我市政府和社会资本合作合作（PPP）发展基金正式设立，基金规模为10.1亿元。按照计划，我市共将设立三支PPP基金，由市财政局授权湖北正和基金投资管理有限公司分别与交通银行孝感分行、汉口银行孝感分行及邮储银行孝感分行三家银行共同发起成立,总规模为30.03亿元，实行认缴制。

7、推进示范项目落地。经过努力，我市两个财政部第二批示范项目正在有序推进。

（1）市文化中心项目4月25日已成功采购社会资本，中交集团第四工程局中标。经过前期谈判，拟于近期签订正式合作协议，正在组建项目公司。同时项目融资方面，为期18年，利率为同期基准贷款利率总额为11.3亿元的贷款已达成初步协议。

（2）市临空经济区城市地下综合管廊项目“一方案两评价”于9月9日通过专家评审，并已报市政府审批。拟于近期进行社会资本招标。

8、参加PPP立法研讨会。今年6月22日，我局受邀参加全国PPP立法地方政府视角专题研讨会，会议由财政部主办，中国财政科学研究院承办。会上，我们介绍了我市PPP示范项目推进情况，并就PPP工作中存在的主要问题及PPP立法提出意见建议。

9、制定内部操作流程。PPP模式是一项系统性工作，需要局内部各科室、局属各单位通力协作。为此，我局近期印发了《政府和社会资本合作（PPP）工作内部操作流程》（孝财办发［2016］133号），对局内各科室和单位从PPP项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交等各环节的职责及工作流程作出了详细规定。

10、加大宣传力度。一方面运用财政部PPP综合信息平台向外推广我市PPP示范项目；另一方面通过印制《政府和社会资本合作（PPP）政策文件汇编》、召开全市财政系统PPP工作座谈会、举办PPP相关知识讲座、设立PPP网上专栏等形式在全市大力宣传PPP工作。

二、存在的主要问题

1、思想认识有待提高。一是存在怕麻烦的心态。长期以来，各地上项目习惯于地方投融资平台依靠传统投融资模式（银行贷款、发行债券等），决策快、效率高、效果立竿见影。而推广运用PPP模式，行业主管部门事情多、谈判多、周期长、风险大，存在嫌麻烦的心理。二是部门思想认识转变难。部分行业部门或项目单位认为，PPP社会资本方要参与项目运营管理全过程，一定程度削弱了行业主管部门或项目单位对项目的控制，进而影响到公共服务质量和公共安全，因此，他们对推动项目PPP转化的主动性、积极性不高。

２、部门间工作机制有待理顺。目前，财政部、发改委都在积极推进PPP工作，也出台了相关的PPP文件，对推广PPP工作起到了积极作用。但两部委出台的PPP政策中，存在要求不一致甚至冲突的地方，使地方在实际操作中无所适从。PPP项目是一个庞大的系统工程，需要政府、财政部门、行业主管部门、咨询机构之间通力协作。从孝感市的情况来看，我市虽要求建立PPP联席会议机制，但联席会议成员单位之间职责尚未明确，大部分单位对推广应用PPP模式的观念还不强，良好氛围还未形成，尚未形成工作合力，财政部门推进PPP项目的作用有限。在县市层面，7个县市区中，有3个县市没有成立领导小组，也没有正式机构。目前，县市的工作机制不仅不利于本地区推广运用PPP模式，而且也不利于相关会议精神在县市不折不扣的执行。

3、政策法规有待完善。PPP项目运作涵盖多个领域，专业性很强，各地普遍存在着本领恐慌和能力不足，同时财政部虽已制定PPP的基本框架性文件，但在土地、税收、财政支持等政策方面尚未明确，许多地方把握不准，害怕承担相关责任，因此存在等待观望思想。比如政府可行性缺口补贴增加了地方政府债务风险。目前，国家对地方政府债务实行限额管理，超过债务限额的地方，财政部将进行风险提示或预警，地方政府将不得再增加新的债务。而在实施PPP项目过程中，地方政府或财政部门需要出具可行性缺口补助纳入财政预算的承诺文件，即在项目经营期内地方政府每年需要安排一定的财政支出用于补助项目经营收支缺口，这实际上是准政府性债务，而这部分准政府性债务并没有纳入地方政府限额管理，客观上增加了地方政府债务风险。

4、专业力量的培养有待加强。一是实施机构专业力量有待加强。政府和社会资本合作模式操作指南（财金〔2014〕113号）规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”，目前大多由行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个科室临时抽调人员组成，行业主管部门作为行政机关，工作人员平时以业务管理为主，没有项目管理经验，对PPP的流程也不熟悉，加上日常工作任务重，参与PPP的时间也较少，PPP工作推进力度有限。二是专业人才比较缺乏。PPP模式专业性比较强，它的运作离不开专业咨询机构和金融、法律等专业人才支持。目前我市虽然建立了咨询服务机构库，但还没有建立真正意义上的PPP专家库，专业人才严重缺乏，在一定程度上制约了PPP工作的发展。

5、社会资本投入仍存在顾虑。一是基于收益回报的考虑，社会资本更倾向于收益明确、现金流稳定、建设施工利润大的基础设施项目，追逐建设施工利润及资金成本利润，不愿更多的耗费人、财、物参与PPP项目的运营管理。而政府推出的项目大多是投资大、周期长、地方财力难以承受的纯公益项目，而社会效益好、技术成熟、现金流稳定的项目更愿自己拿在手里做，难以吸引社会资本参与。二是社会资本担心与政府合作时，政府承诺不能如约兑现，社会资本方在投资入股后难以获得相应待遇，在投资、建设、运营等核心环节失去话语权，风险难以把控，收益难以保障，从而心存疑虑乃至畏惧。三是从参与洽谈的社会资本方来看，参与PPP项目的大多是实力强、资金充裕、信誉高的国有企业，其中主要是中字头的国有企业。规模相对较小的民营企业参与项目相对较少。

6、财政承受能力论证难。前面已经提到，PPP项目政府付费或缺口补贴实际上是一种准政府债务，因此，在进行财政承受能力论证时需要对地方政府债务进行有效甄别，编制中期政府综合财务报告，合理预期未来现金流量和政府偿债能力。与此同时，按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金［2015］21号）规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。事实上，一方面，各地一般公共预算支出中有大量为政府不可用财力，如上级专款支出、债务支出等;另一方面，各地PPP项目政府补贴来源一般为土地出让金等基金预算，而并不会从公共预算列支。因此，用政府支出责任占一般公共预算支出的一定比例作为财政承受能力论证的依据是否合理，值得商榷。

三、对策建议

（一）提高思想认识。从政府角度来说，要大力引导、倡导相关部门参与到PPP模式的建设中来。通过培训、网络媒体宣传等手段强化大家对PPP工作的认识，以学促知、以学促思，提高大家的思想认识。从部门角度来说，要充分认识PPP在有效缓解各级政府财政压力、降低地方债务风险，提高公共服务的供给效率与质量，推进政府职能转变等方面的积极作用，同时要认识到社会资本参与PPP项目运营管理全过程，并不是要削弱行业主管部门或项目单位对项目的控制，而是要充分发挥政府与社会资本合作的优势，更好地推进项目建设。

（二）理顺工作机制。从国际经验看，通常是财政部门牵头，会同相关部门推进PPP工作。因此，应建立由财政部门牵头的工作协调机制，协调相关部门推进PPP工作。在市级层面，要探索建立一套地方政府组织领导、实施机构牵头主导、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制，形成强大的整体工作合力。在县市层面，要理顺PPP工作机制。没有成立领导小组的县市要尽快成立领导小组；已经成立领导小组的县市要完善机构运行，确保PPP工作有机构、有编制、有人员；要加大对上联系力度，不仅便于自身更好的知晓政策、执行政策，而且也有利于县市更好地推进PPP工作。

（三）完善政策法规。完善的法律、法规是PPP模式健康发展的基本保障。一是加快推进PPP立法。既要有专门法律保障PPP的实施，又要系统梳理现行《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等法律法规中与PPP有关的内容，根据实际情况进行修改完善。二是尽快出台比较细致的PPP分行业或者分领域操作指南。三是完善推进PPP发展的财政政策。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资本参与PPP项目的有效方式。根据不同项目情况，综合运用投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式，加大对PPP项目的支持力度。要创新金融服务，建立多元化可持续的资金保障机制，引导金融机构灵活运用各类金融工具参与投资与运营管理，提供融资支持、投融资决策顾问、资金运作咨询等金融中介服务，通过多元融资渠道，吸引社会资本参与基础设施和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，积极为PPP项目提供融资支持。要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序和环节。

（四）加强人才队伍建设。一是加大项目实施机构的培训力度，既要加大政府与社会资本合作政策法规的学习，又要加大项目管理经验、项目流程等的培训。有关职能部门或事业单位可以委托专业的PPP管理机构作为项目实施机构，让专业的团队干专业的事，提高PPP项目的推进进度和管理水平。二是通过槐荫人才计划、招硕引博计划，引进法律、金融等高素质人才，同时，要引进专业的PPP咨询机构和评估机构，充分利用专业机构提供的智力和技术支持，全面规范项目操作程序。三是依托省市高等院校、省内著名咨询机构等，尽快建立PPP专家库，为推广运用政府和社会资本合作模式提供智力支撑。四是通过借鉴外情，提高项目管理人员素质，同时在我市推进的项目实践中积累经验，查找不足，有针对性的查漏补缺。

（五）降低市场准入门槛。一是从根本上转变与社会资本合作的模式，树立与社会资本平等合作的商业意识和契约精神，给予社会资本足够的话语权，在PPP合作中建立合理的风险分担和利益平衡机制，在免除社会投资方后顾之忧的同时，设计合理的定价机制和价格调整机制来保障其收益的稳定性。同时，协助社会资本解决资金难题，合理选择、灵活安排回报方式。二是在推广运用PPP模式时，对国有资本投入也好，对民营资本投入也好，要一视同仁，不厚此薄彼,多推出一些好项目吸引社会资本，实现合作共赢，同时也利于消除社会资本的疑虑和畏惧心理。三是鼓励民营企业成立联合体，壮大自身实力。同时策划一些有现金流、有回报的中小项目对民营企业开放。

（六）加强风险管理。要按PPP模式制度安排，与社会资本实行合理的风险分担，激发市场活力，提高资源配置效率，既不能在风险不确定情况下为吸引社会资本而给予过多承诺，增加政府财政负担；也不能甩包袱，回避风险。一是规范合同文本。恪守诚信履约是项目运作的基础，在具体实践中，要让专业人干专业事，全面细化合同文本，保证双方要遵循契约精神，严格按合同办事。二是建立激励约束机制。通过完善财政补贴政策，建立动态定价或政府补贴机制，使得投资回报预期的长期稳定，让利于社会资本，调动社会资本参与的积极性；同时要建立绩效评价机制，加强财政资金监管，根据项目运作实际，及时跟踪项目建设运营情况，对项目运作和资金使用效率等进行绩效评价，减少财政风险。