马口镇以降低行政成本提高效能为目标探索新型设市模式

-----孝感新型城镇化建设调研报告

2014年底，孝感市获得批准成为首批国家新型城镇化综合试点。孝感市按照试点方案安排，将汉川马口镇作为全市开展新型设市模式首批试点之一，在对马口镇全域、庙头镇全域及南河乡毗邻马口的五个村进行集并的基础上，成立镇级马口市。

马口镇试点任务是，以“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”为重点，通过3年左右时间的努力，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

为深入准确掌握试点推进情况，及时解决试点建设中遇到的问题，市新型城镇化办公室组织了专题调研。现将调研情况报告如下。

一、马口镇经济社会发展情况

马口镇作为汉川市副中心，是全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一，地处武汉半小时城镇经济圈，是武汉市产业转移的主要承接地。下辖30个行政村，7个社区，国土面积62.68平方公里，城区面积12.6平方公里，人口从2011年的7.8万人增加到2015年的10.4万人，城区居民增长33%，人口吸纳能力持续增强。

试点以来，马口经济社会呈现加速发展态势。2015年该镇完成农业总产值4.8448亿元，同比增长15.86%；规模以上工业总产值189亿元，同比增长12%，快于汉川平均增速10个百分点；完成税收1.45亿元；农民人均纯收入达到20156元，同比增长12%，高于全市平均2.9个百分点；完成招商引资13.91亿元；完成固定资产投资33.89亿元，同比增长24%；限上社会消费品总额3.16亿元，同比增长24%，高于汉川市平均增速10.7个百分点。

二、试点工作推进情况

一年多来，马口镇围绕创新城镇建设管理体制，进行了积极探索，新型城镇化进程明显加快。

（一）精准定位引领科学发展

立足历史文化、自然生态、产业现状、区域定位，汉川市“十三五”发展规划纲要将马口镇定位为汉川副中心城市，确立了将马口镇建设成“中国轻纺城、休闲度假城、山水园林城、武汉光谷产业配套基地”的发展目标。

1、中国轻纺城。完善纺织产业集群，形成以精纺为龙头，纺纱、染纱、制线、织布、服装、纺织机械、纺织配件及包装配套等协调发展的纺织产业链，建设中国轻纺城。

2、休闲度假城。依托天屿湖城市综合体和马口外环线绿色、旅游、观光、休闲走廊，建设大天屿湖生态文化旅游区，建设休闲度假城。

3、山水园林城。利用天屿湖、桐木湖、汉江江滩、金河岛、栗山和梅子山等生态环境资源，改善城镇生态环境品质，建设山水园林城。

4、武汉光谷产业配套基地。强化与武汉各开发区的产业联系，利用土地资源优势和现有的产业基础，按“汉研马产”、“汉店马厂”等模式，建设武汉光谷产业配套基地。

预计到2020年，马口镇规模以上工业总产值可达到400 亿元，年均增长23%；税收达到 3亿元以上，年均增长20%；固定资产投资年均增长25%，五年累计达348亿元；社会消费品零售总额达到10亿，年均增长27%；城镇化率达到65%，实现4.1万农业人口的市民化。

（二）多方支持推进试点率先发展

1、倾斜支持马口发展。汉川市在财政、项目、产业等方面，不断加大对马口的支持力度。财政政策上，对土地出让金、税费按100%比例进行返还，推进马口镇加大镇区公共基础设施和公共服务投入，满足城镇功能运转。产业扶持上，对土地指标、项目审批程序等进行倾斜安排，近五年向马口镇安排县域经济调度资金近3亿元。

2、成立马口城市建设融资平台。经汉川市同意，马口镇成立了汉川市金马投资建设有限公司，作为镇级融资平台，负责马口镇城市项目建设的投融资。公司注册资本4.5亿元，目前融资规模已达到20亿元。 

3、争取国家投融资模式创新试点小城镇项目。汉川市政府、市发改委多次到省发改委汇报衔接，听取指导意见，积极争取支持。2016年3月30日，省发改委确定将马口镇作为国家投融资模式创新小城镇试点项目，向国家发改委进行了申报。目前相关工作进展顺利。

4、推进新型城镇化特色小城镇功能提升。借助开展试点的有利契机，马口镇将总投资20亿元的15个基础设施建设项目列为试点城镇功能提升项目，申报了2016国家第二批新型城镇化专项建设基金，已获批资金1.68亿元。项目分为道路、公共服务类、环境治理类三大类15项。主要实施的项目有：加强汉蔡连接线建设，新建道路28条55公里，打通天屿湖、高铁、老镇区、工业园的交通瓶颈，融入武汉大交通；新建日供水能力4万吨水厂和日处理能力4万吨生活污水处理厂；综合治理潭家冲、龙须沟、汉江河堤环境；新建财政分局及公安分局业务用房、综合文化站、集贸市场、休闲广场、社会停车场等公共服务设施。

（三）改革创新推进试点加速发展

1、推行“大部门”制改革，提升服务效能。马口镇原有内设机构6个、事业单位2个，汉川市派驻马口分局、站、所12个。按照党政机构合一、职能相近部门合并和打破上下对口的原则，完成了机关内设机构改革，组建了党政办、村镇建设办、经济发展办、社会事务办、社会维稳综合治理办、农村工作办等六大办公室，合并原监察队、城建站、治安队成立了行政综合执法局，设立便民服务中心提供一站式服务，新增30个公益性岗位强化社区服务。

2、推进权力下放，扩大管理权限。2010年9月，马口镇被确定为全国25个行政管理体制改革试点镇之一。2012年3月，《马口镇行政管理体制改革试点工作方案》获省委、省政府办公厅批复。为落实方案，市编办出台了内设机构改革及权力下放等系列文件，对下放的权力事项、承接单位做了具体安排。

3、创新供给机制，提升公共服务水平。依托马口作为全球最大涤纶缝纫线生产基地的优势，由马口最具规模的12家纺织企业强力整合，组建成立湖北马口汇利涤纶纱线有限公司，搭建公共质量、市场信息等六大服务平台，提高纺织企业技术改造、融资、购销、抱团发展水平。推进辖区医院与武汉三甲医院建立医疗共同体，建设全省一流新型福利院，提升医疗养老服务水平。除补贴保障村主职待遇外，加大镇对村社区资金支持，出台乡村清洁资金补贴办法、社区背街小巷基础建设补贴办法、村社区活动场所建设补贴办法、镇级“一事一议”奖励补助实施办法等，推动公共服务向村和社区延伸。

4、创新城市经营方式，优化资源配置。顺应纺织产业由低端向高端发展的需求导向，推进产业、产品、装备及股权结构性调整，引导生产要素向优质企业流动。盘活企业闲置土地400亩，新建了产值突破30亿元的马口光电产业园。实施旧厂房、旧房舍改造工程，在旧城改造过程中，同步推行住房产权共有，改善市民居住条件，盘活城区存量土地。

三、试点建设面临的问题

当前，马口镇试点建设工作扎实，取得了成效，但在区划调整、机构编制、权力下放等方面工作力度还不够，不能满足试点工作的需求，影响了试点建设进度。

1、行政区划调整进展缓慢。在新型城市管理模式创新试点改革中，行政区划调整是推进相关改革的基础，但目前行政区划调整没有实质性进展，导致已经取得国家和省相关部门明确支持的设市批复得不到落实，严重影响试点的整体进展。

2、体制机制难以突破。在事权方面，县市虽出台文件将相关权力下放到试点镇，但县市一级的权限仍未下放到乡镇，行政审批环节依旧复杂，行政效能有待提高。    

3、人才保障支撑能力较弱。就马口来讲，政府架构、人员编制、领导职数等与其他乡镇的设置情况并无本质区别，规划建设、执法检查、社会管理等专业技术人才仍然缺乏，专业性较强的事权行使不充分，影响了改革成效。

4、建设用土地指标不足。按照《孝感市土地利用总体规划（2010-2020）》的规定，汉川市到2020年的建设用地规模指标已基本用完，马口建市后，汉川市已无法安排多余建设用地规模指标服务马口今后5年的建设。

四、下一步工作建议 

1、尽快进行区划调整工作。开展镇改市行政区划调整的责任主体应为县、乡两级政府。建议由汉川市政府布置汉川市民政局拟订马口行政区划调整方案，并准备相关资料。经市民政局审核，进一步完善区划调整工作方案。报孝感市政府同意后，向省民政厅申报行政区划调整方案。待上级批准马口行政区划调整方案后，督促汉川市组织实施行政区划调整。

2、做好镇级市机构编制调整申报工作。根据行政区划调整批复情况，由孝感市编办指导汉川市编办拟订马口机构编制方案。报经孝感市委、市政府、市编委同意后，向省编办申报马口机构编制方案。按照上级批复的机构编制方案，督促汉川市组织实施。

3、深入推进权力下放工作。最大限度赋予马口管理权限。一是下放事权。以“应放尽放”和可承接为前提，除城市总体规划、土地利用总体规划及其马口难以承接外，其他的职能应分批下放马口。二是改革人事权。三是扩大财权。由孝感市编办、孝感市法制办协调孝感市直有关部门指导汉川市拟订对马口的权力下放方案、权力清单和责任清单。

4、积极解决建设用地不足问题。一是积极向省申报使用计划指标。2016年，国土资源部和省国土资源厅对计划指标的管理进行了改革，实施三年滚动管理，各县（市、区）无需再向市州申请用地计划，可按需直接向省厅申报使用指标。二是“带帽”下达新增建设用地规模。建议孝感市政府在今年全国土地利用总体规划调整完善时，“带帽”下达给马口镇一定量的新增建设用地规模指标，确保马口镇在“十三五”期间有地可用。三是深入推进城乡建设用地增减挂钩工作。汉川市政府加大在增减挂钩工作中的财政投入，在挂钩工作上下功夫，合理规划农村居民点，通过挂钩项目实施，优化土地利用结构布局，解决用地空间和指标不足问题。

孝感市新型城镇化试点办公室

2016年8月2日

（作者：市发改委)